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我国天然草地面积居全球第一，达3.93亿公顷，占世界草地面积的12%，不仅是牧区经济发展和社会稳定的物质基础，更是我国重要的生态安全屏障。然而，主要牧区草地治理速度赶不上草地退化速度，近90%可利用草地的生物多样性、系统稳定性和碳汇功能显著下降，严重威胁着我国的绿色发展。作为中国乃至世界投入最多的草原生态补奖政策虽然取得了一定成效，但与预期相比仍存在较大差距。自政策实施以来，牧户平均每千亩草场减少牲畜放牧量从8个羊单位上升至约35个羊单位，但相比于65个羊单位的减畜任务仍存较大差距，且超载牧户的比例依然高达80.8%。一些牧户的减畜损失不能被充分弥补、牧户降低草场载畜率的途径单一等是导致生态补奖政策效果不佳的主要原因。

调研发现，减畜效应的提升主要来自政策约束的强化，而非来自政策的激励。近期调查显示，牧户牲畜放牧量平均每年被检查0.97次，比首轮政策实施期间监管频次增加了1.6倍。此外，有些地方强调，若牧户持续严重超载，其全部或部分政策补偿将被收回。这一措施虽然并未实际执行，但其对牧户减畜起到了一定作用。补偿标准的提高增加了牧户失去政策补偿的机会成本，使牧户更为害怕失去政策补偿。由于牧户自政策实施以来连续10多年获得补偿，已将政策补偿视为家庭的一项“固定收入”。通过提高补偿标准，政策增加了牧户这份“收入”的额度，使牧户在监管变严的情况下，更加害怕被收回补偿，进而开始减畜。因此，提高补偿标准强化了政策对牧户减畜的约束作用。

一些牧户的减畜损失不能被充分弥补，由此采取“部分减畜”的折中应对方式，使减畜数量远小于政策规定目标。调查显示，补偿金额虽有增加，但仍无法弥补牧户的减畜损失。户均减畜损失为1.86万元，但政策补偿金额仅为1.27万元。政策实施初期，有25%的牧户按照目标要求，减少了部分牲畜，只有2%的牧户完全按目标进行减畜；近期有58%的牧户部分减畜，12%的牧户完全减畜。

牧户生计高度依赖牲畜数量导致减畜更加困难。草地的严重退化使牧户需要依靠购买草料开展牧业生产，草料成本相对21世纪初大幅提高。鉴于牧户是零散的小规模生产者，其市场议价能力弱，产品出售、加工、运输等环节皆难以获得公平的价格回报，牧户出售牲畜的收益增幅低于草料成本的增幅，导致牧户单位牲畜的销售利润相对21世纪初明显下滑，牧户只能依靠增加养畜数量来维持生计。在这种情况下，减少养畜数量不仅会降低牧户的生产收入，更可能带来生计的不稳定，由此造成牧户减畜难、配合政策乏力。

以约束为主导的机制虽然增强了草原生态补助奖励政策的减畜效应，但这不是新一轮政策的良好选择。为进一步提升政策效果，需多管齐下创新升级草原生态补助奖励机制。

首先要提高补偿标准及补偿靶向性，在财政资金允许的条件下，各草原牧区省（区）应适度提高补偿标准，将补偿资金更多地分配给减畜损失较多的牧户。同时，将补偿由事前发放改为事后发放，即确定牧户按规定减畜后，再发放补偿，以减少因牧户部分减畜或不减畜导致的财政资金损失。

同时，实行多元化减畜举措。应引导牧户在减少养畜数量的同时，通过流转土地、建设饲草料地、改良牲畜、进行半舍饲或舍饲圈养等多种途径，降低草场载畜率，提高牧户生产收益，在保持补偿标准不变的情况下更好地弥补牧户的减畜损失，使政策在既定财政投入下具有更强的减畜效应。

制定长期发展路径，牧户减畜困难的根源在于牧业生产效益低、市场获利能力弱、减畜生计成本高。各草原牧区省（区）在草原生态补助奖励政策实施期间应在关注牧户减畜的同时，通过市场化、组织化等手段帮助牧户提高生产收益。可通过加强畜产品加工、销售、运输等薄弱环节的建设、引导市场赋予草原畜产品公平的价格回报与生态溢价，帮助牧户建立牧区专业合作社、家庭农场或联合体等方式，提高牧户的获利水平，以降低牧户生计对牲畜数量的依赖程度，使牧户更有能力保护草原。

（谭淑豪，作者系中国人民大学农业与农村发展学院教授）

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